公有居住房屋（即公有住房、公房），是国家机关、国有企业、国有事业单位等投资兴建，产权归国家所有、居民租用的住宅房屋。公有住房是我国在当时特殊环境下遗留下来的产物。

根据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》《建设部关于进一步推进现有公有住房改革的通知》[1]及各地政府配套的政策[2]，公有住房分为可出售与不可出售两类。以上海为例，现阶段凡独用成套的公有住房，均可向承租的居民户和符合分配住房条件的职工出售，但列入旧城改造规划、产权归属未定和具有历史保护价值的房屋以及政府认为不宜出售的房屋除外。[3]

我们在工作中，特别是参与社区法律公益活动的过程中，时常会遇到涉及公有居住房屋的各类问题咨询，虽然90年代后已经有大量的公有住房通过住房制度改革变成了居民的自有住房，但还是留存一些没有出售或不能出售的公有住房，尤其在上海市的中心地区，不少居民仍居住在或落户在这些公有住房中，或者是其家人居住或落户在这些公有住房中。因此，他们对这类公有住房的“继承分配”、“转让出售”等问题还是非常关心的，这也让我们萌生了撰写本文的想法。本文将主要基于上海市的地方规定来探讨不可出售以及目前仍处于租赁状态的公有住房，公有非居住房屋将不在本文讨论之列。同时，公共租赁住房和廉租住房等保障性住房不属于公有住房，也不在本文讨论范围之内。

由于居民租用公有住房但并不拥有房屋的产权，因此无法办理针对租用公有住房的不动产权属证明，只能通过持有《租用居住公房凭证》来证明租赁关系和对房屋享有有效权利。

以上海市为例，《租用居住公房凭证》记载的内容通常包括租赁户名、其身份证号、房屋地址、月租、独用租赁部位、公用租赁部位、产权属承租户的搭建、附注等。

目前，我们被咨询的主要问题多集中在与公有住房相关的财产权属，特别是相关的公有住房的转让、继承、离婚析产、户口等问题上。在此，我们就上面提到的各类问题做一些展开讨论。

已购买的公有住房系合法个人财产，可以正常继承，并可适用代位继承的相关规定，在此不再赘述。

对于未购买、仍处于租赁使用状态的公有住房，不少家庭成员居住在公有住房中的人士会认为该等房屋是自己长辈留下来的财产，因此会就该等财产的继承或分配进行约定。例如，笔者曾遇到相关问题咨询，公有住房的承租人是咨询人的外祖父，外祖父母均已过世。外祖父母共有三名子女，其母亲和两位舅舅。兄妹三人曾签订过一份非常简单的协议，约定父母百年之后，该房屋由兄妹三人平分，每家获得三分之一。由于其咨询人的母亲也已过世，其想知道，其是否可以代母亲主张该房屋三分之一的权益。

因承租人对该等房屋只具有使用权，因此不可以发生房屋所有权的继承。如果有效遗嘱提及发生继承的财产为“所有财产”，则对于该公有住房而言不发生继承效力，其余部分的财产可继续按遗嘱发生继承关系。

进一步说，此处继承公有住房实质上是非承租人寻求变更公有住房的承租权，将其自身变更为新的承租人。当然，现实中，可能会出现多人都希望成为新承租人的情况，从而会产生有资格继承公房承租权的家庭成员间发生争议。如因此起诉至法院的，目前不予受理。

我们再来看看上海市的规定。上海市对于变更公有住房租赁户名的规定见于《关于公有居住房屋变更、分列租赁户名的若干规定》。在该规定中，变更租赁户名的条件有：

（一）承租人与所涉公有住房处有上海市常住户口的共同居住人协商一致要求变更租赁户名的；

（二）承租人户口迁离本市，所涉公有住房处有上海市常住户口的共同居住人协商一致要求变更租赁户名的；

（三）承租人死亡，其生前在所涉公有住房处有上海市常住户口的共同居住人协商一致要求变更租赁户名的；

（四）承租人死亡，其生前在所涉公有住房处无共同居住人的，其生前具有上海市常住户口的配偶与直系亲属协商一致要求变更租赁户名的。[4]

由此可见，上海市对于变更租赁户名的条件相对还是比较严苛的，在原承租人死亡的情况下，有资格进行协商的人员均需要具有“上海市常住户口”，且如果存在共同居住人，那么仅户口在所涉公有住房处的共同居住人有资格协商决定，在没有户口在所涉房屋的共同居住人的情况下，才能由具有上海市常住户口的直系亲属协商一致变更租赁户名。

对于“共同居住人”，其界定也相对严格，是指公有住房的承租人死亡或者变更租赁关系时，在该承租房屋处实际居住生活连续一年以上而且于上海市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。[5]仅承租人、共同居住人在所涉公有住房处结婚的配偶、在所涉公有住房处出生的子女，且在所涉公有住房处实际居住的，可以不受实际居住生活连续一年以上以及他处住房条件的限制。[6]其中，“其他住房”是指福利性质取得的房屋，包括原承租的公有房屋、分配的福利房、自己部分出资的福利房，用单位补贴房款的一半以上所购买的商品房，公房被征收（拆迁）后所得的安臵房[7]（包括自己少部分出资的产权安臵房），以及按公房出售政策购买的产权房等，因此应不包括自行购买的商品房。[8] 而“居住困难”是指以上海市当年度公布的申请廉租住房面积标准核定，低于该标准的为居住困难。[9]例如，上海市现行的申请廉租住房面积标准为家庭人均住房居住面积低于7平方米（含7平方米）[10]。

无民事行为能力人或限制民事行为能力人的协商意见由其监护人代为行使。[11]需要注意的是，除前述第（一）项的情形发生协商不一致的情况外，该规定并不要求其他条件下必须协商一致才可向出租人提出变更申请。[12]如遇这些条件下无法协商一致，可通过提交协商不一致的证明材料来发起申请流程。[13]

出租人在受理变更承租人申请后，如果其他条件均满足而仅因协商不一致的，则需在30日内按照下列顺序确定新承租人：（1）原承租人的配偶；（2）原承租人的子女；（3）原承租人的父母；（4）其他人。[14]对于前述原承租人的子女和其他人还需要考虑他处住房情况以及所涉公有住房处居住时间长短。[15]如果当事人对出租人确定的承租人资格有异议，那么需要通过司法途径解决。 [16]

我们在公益咨询中曾遇到这样一个案例。公有房屋的承租人为父亲，共同居住人有出租人现任妻子和现任妻子的孙子（未成年，且非承租人的亲孙子），现任妻子和其孙子的户口均在该公有住房中。承租人的儿子（已成年）和其母亲（即承租人的前妻）的户口也在该公有住房中，但儿子和前妻并不实际居住在该房屋里。父亲最近接受了一次重大的手术，儿子担心如果父亲不幸离世，父亲承租的公有住房可能会落入继母手中。假设父亲日后不幸过世，如果按照目前的法律和政策的规定，如果承租人在生前没有完成将承租人变更为其现任妻子的手续，那在其过世后，现任妻子应该是该房屋的新承租人的第一顺位人。按照目前的法律规定，似乎并没有转回机制，即如果现任妻子因身故或迁离户口等原因不再为承租人时，并没有要求将该公有住房的承租人变更为原承租人的直系亲属，即他的儿子。而现任妻子的孙子，在将来成年后，有可能会成为该房屋的新的承租人。当然，如果儿子和前妻搬进该房屋共同居住，将来变更承租人应需要所有户口在该公有住房内的共同居住人协商一致。由此可见，如果各方无法达成一致，这一家庭矛盾可能持续非常长的一段时间。

如果承租人过世，其他共同居住人均没有上海市常住户口的，实践中，上海市杨浦区人民法院及上海市第二中级人民法院曾先后一审、二审过一起对于承租人去世后，所涉公有住房因共同居住于该处的承租人的配偶及其子女均不具有上海市户籍而被出租人将房屋收回的纠纷。[17]对于该案，一审、二审法院均认为，原承租人去世后，其妻虽在上海市无常住户籍，但是房屋内实际居住生活多年，其居住权益应当继续得到保障，出租人擅自变更承租人，侵犯了原承租人配偶的合法权益，因此法院判决撤销出租人变更房屋承租人的行为。[18]法院进一步认为，承租人死亡后，长期居住该公房配偶的居住权益应当得到保障，并且公有住房管理人在变更承租人时，应保障原承租人家庭成员的居住权益。[19]该案被上海市高级人民法院收录于“2021年度上海法院十大涉民生典型案例”中[20]。另一方面，上海市对于公有住房的差价换房规定中也强调了，租赁期间，承租人丧失民事行为能力、死亡或者其户籍迁离本市的，可以由其有本市城镇常住户口的配偶或直系亲属继续承租，但同住人仍享有居住权。[21]

可见上述的法院判例及规定在一定程度上给一部分不能同时满足“共同居住人”和“拥有上海市常住户口”的公有住房租赁户家庭成员吃了一颗定心丸。出于保护原承租人家庭成员居住权益的目的，公有住房一般不会轻易地被国家“收回”。当然，如果这两个条件均不满足的话，我们理解新申请人应无法被同意成为新的承租人。

对于仍在租赁状态使用的公有住房，因承租人只具有使用权，离婚析产时，实质上是向公房所有权所在的行政机关或单位申请办理公房承租人变更手续。

而对于已购的公有住房，除一般情况下作为夫妻共同财产的已购公有住房外，由一方婚前承租、婚后用共同财产购买的房屋，登记在一方名下的，也会被认定为夫妻共同财产[22]，而纳入析产分割。

公有住房一般而言均可落户。以上海市为例，公有住房的户口均可以用于接收适用于外省市的投靠配偶、子女投靠父母、老人投靠子女以及一般的市内迁移户口等常见的落户形式，以《租用（居住）公房凭证》作为入户地房屋有效权证。在上海，除非申请户口迁入人本身为公有住房承租人，否则就入户申请，需要提交入户地公有住房承租人的同意接受申请人入户的意见书（非直系亲属市内迁移户口的，还需在“上海市实有人口信息管理系统”连续居住登记满6个月并提供《居住核查表》）。[23]

如需迁出户口，由本人或者户主在迁出前向户口登记机关申报迁出登记，领取迁移证件，注销户口。[24]此等情形，需要迁出人有户口接收地。而根据我们向公安部门的确认，一旦个人户口完成迁入后，其户口只能由该人士自愿迁出，户主不能要求公安部门强行迁出该人士的户口。

另有，根据上海市的规定，居住在老年人自有或者承租住房中的子女或者其他亲属，在自行解决住房问题后，如老年人不同意其继续共同居住的，其户口应当及时迁出。拒不迁出的，老年人可书面向户口登记机关提出申请，予以强制迁移户口。[25]

对于房屋所有权或者公有居住房屋承租权因交易已发生转移但滞留在房屋所在地的户口，如原登记人员拒不迁出户口的，可以强制迁出。例如，在《上海市常住户口管理规定》中规定，房屋所有权或者公有居住房屋承租权因交易已发生转移，现权利人或者承租人申请将房屋内原有户口迁出的，房屋所在地公安派出所应当通知原有户口人员迁出，对拒不迁出或者无法通知的，可以直接将其户口迁至社区公共户。[26]

而对于离婚而言，我国法律并没有规定另一方必须迁出户口。实践中，通常由双方当事人协商解决，而未成年子女的户口通常跟随有抚养权的一方当事人，但也并没有强制迁出户口的规定。

由于承租人对于不可出售以及目前仍在租赁状态的公有住房仅具有使用权而并不具有所有权，因此并不能通过所谓买卖的形式出售房屋，但考虑到老百姓对于生活改善的需要，法律层面允许对公有住房承租权的转让或者互换，即差价换房。

以上海市为例，差价换房可以采取下列方式：（一）公有住房承租权与公有住房承租权的交换；（二）有偿转让公有住房承租权。[27]尽管如此，凡纳入上海市公有住房出售范围的独用成套公有住房，其承租权不得采取有偿转让的方式进行差价换房[28]（即对于可购买的公有住房，承租权仅可互换而不可有偿转让）。除此以外，下列公有住房不得进行差价换房：（一）整幢独用的花园住宅，或者差价换房后形成整幢独用花园住宅；（二）产权不明晰的；（三）已列入确定的房屋征收范围内的；（四）已列入旧住房成套改造计划的；（五）承租人拖欠租金尚未结清的；（六）承租人在承租房屋内擅自搭建，或者附有违法建筑尚未处理的；（七）已进入行政处罚程序，或者因纠纷已进入诉讼、仲裁程序的；（八）依法应当由出租人收回的。[29]针对前述第（一）项，对已列入市、区政府确定的花园住宅、优秀历史建筑等具有保留保护价值的公有住房承租人，需要差价换房的，可以向公有住房出租人申请，由出租人按照有偿退租的方式收回承租权。[30]

公有住房承租人需要差价换房的，需要事先征得本处有本市常住户口的共同居住人的同意，并且非上海市户籍家庭和个人不能通过差价换房取得公有住房承租权。[31]对于具有上海市户籍家庭和个人，虽然其名下拥有承租权的公有住房与商品住房限购政策没有关联，不计入该家庭或个人拥有的住房套数，但对于拥有2户（套）及以上住房（包括公有住房承租权和住房产权）的家庭和拥有1户（套）及以上住房（包括公有住房承租权和住房产权）的个人也不能通过差价换房取得公有住房的承租权。[32]

对于希望进行差价换房的当事人，需要订立书面的差价换房合同，价格由当事人双方协商议定（除非承租人是希望按照有偿退租方式由出租人收回承租权，那么价格需要由区房屋行政管理部门按照程序选定的房地产估价机构评估确定）。[33]

根据上海市发布的现行最新的差价换房格式合同——《上海市公有住房承租权转让合同》（2019版），该合同由列于《租用居住公房凭证》上的承租人签署。其中，全部在该公房处有本市常住户口的共同居住人需签署该合同的附件——《在本处有本市常住户口的共同居住人意见书》，并且持同意意见需明确表示对转让价格也予以同意。格式合同中并未对付款方式和付款期限做出限制，均由转让双方自行约定并将之附随在该合同附件中。法律法规虽然对有偿转让公有住房所获资金不再要求存入银行账户进行监管[34]，但并没有对承租权转让后转让对价的收益如何进行分配做出规定，也并未规定收入仅归承租人所有，或是在共同居住人或者落户在该处的人员平分或按约定分配。因此，需要涉及的人员事先做好约定，并在收到价款后按照约定处理。

差价换房后，公有住房的权属性质不变。[35]

若公有住房的承租人将公有住房转租他人使用，对于公有住房的承租人而言会产生租金收入。承租人离世后，这部分租金收入将牵涉到是否可以作为该承租人的遗产的问题。

遗产是自然人死亡时遗留的个人合法财产。[36]个人出租公租房屋取得的租金收入是法定孳息，因此可以属于遗产的范畴，可以参与进行继承。而由于公有住房的承租人对于房屋不具有所有权，因此公有住房的承租人死亡后产生的租金不可以作为遗产被继承。

随着城市建设进一步发展，公有住房会逐渐退出历史舞台，但公有住房作为历史遗留问题，以前述探讨的问题为特征的一些与公有住房相关的问题将在未来的一段时间内继续存在下去，尤其在上海等大城市的市中心区域，相当一部分居民会遇到类似的问题，希望本文能帮助厘清一些基本法律和政策规定，提供一些帮助。