一
引言
2025年1月1日，最新修订的《中华人民共和国反洗钱法》（“新《反洗钱法》”）正式施行。新《反洗钱法》是反洗钱法自2007年1月1日生效以来的第一次重大修订，其中颇值得注意的是，新《反洗钱法》首次对受益所有人信息管理在法律层面上做出安排。无独有偶，2025年1月1日同时也是美国《企业透明法案》（“Corporate Transparency Act”，以下简称“CTA”）初始规定的受益所有人信息报告截止日期之一。
同样是受益所有人问题，大洋两岸同样重视，却有着迥异的过程。2024年11月1日，中国的《受益所有人信息管理办法》正式实施，紧接着《反洗钱法》正式施行，我国受益所有人信息管理制度经历了长期发展，可谓水到渠成。而大洋彼岸却并不“太平”，虽然CTA在2021年即获通过，相关制度也陆续出台，但多方围绕受益所有人信息管理制度的实施展开了复杂的司法拉锯战，其情节跌宕起伏堪比美剧。2025年1月23日，美国联邦最高法院解除了德克萨斯州东区联邦地区法院在Texas Top Cop Shop Inc.一案中做出的暂缓CTA申报要求的命令，而后2025年2月18日，德克萨斯州东区法院在Smith et al. v. U.S. Department of the Treasury一案中作出决定，同意继续执行CTA的申报要求。围绕CTA合宪性的争议，上述两案中法院未作出最终裁决，同时在全美范围内仍有多个法院正在审理涉及CTA合宪性的案件。2025年3月2日，美国财政部宣布将不再要求美国国内公民及公司申报受益所有人信息。2025年3月21日，美国财政部金融犯罪执法网络机构（Financial Crimes Enforcement Network，下文简称为“FinCEN”）发布临时最终规则（Interim Final Rule），取消了对于美国公司和美国公民的受益所有人信息申报要求，将申报要求仅限于根据外国法律成立，并通过向州务卿或类似办公室提交文件以注册在美国开展业务的实体[1]，但上述规则目前并非最终决定，美国政府仍有可能对申报要求做出进一步修改或恢复。
作为世界前两大经济体，中美两国先后出台关于受益所有人信息识别的法律法规并非巧合。一方面，中美均为反洗钱金融行动特别工作组（“Financial Action Task Force”，简称“FATF”）的重要成员，在FATF的第四轮互评估中，两国在“法人的透明度和受益所有权”以及“法律安排的透明度和所有权”两项指标的评估结果均有提升空间，完善受益所有权人识别等反洗钱制度是响应FATF的要求。另一方面随着贸易往来的全球化、商业架构的复杂化，全球范围内的反洗钱、反恐怖融资的形势愈加严峻。特别是近年来以虚拟货币为代表的新兴数字技术产品，其匿名性以及无国界性具有较高的内在风险，易被洗钱等犯罪活动所利用。中美两国在反洗钱、反避税、反恐怖主义融资的工作都面临着全新的挑战。
身份识别是反洗钱工作的核心内容，是防范洗钱犯罪的第一道关口，比较研究两国的受益所有权人信息管理制度有着重要的现实意义。本文旨在以FATF发布的《打击洗钱、恐怖融资和扩散融资的国际标准：FATF建议》（以下简称“40条建议”）作为基准点，进行一次理论与实践的探索。通过横向比较中美两国的受益所有权人信息管理制度，本文将辨析两国在信息申报主体要求、申报内容以及信息处理等操作层面的相似与差异，尝试以受益所有权人信息管理制度为切入点，分析中美两国在反洗钱领域的立法思路与动向，比较两国对于受益所有人信息管理制度的监管路径，探讨今后发展的趋势。
二
受益所有权人历史沿革
（一）国际上的受益所有权人
1. 受益所有权人的概念演进
一般认为，受益所有人的概念最早出现在19世纪英国的信托制度中，指拥有受益所有权的人[2]。受益所有权与法律上的所有权相对应，一般认为享有财产的相关经济利益并拥有对其处置的权利是受益所有权的两大特征[3]。通常认为，受益所有权是英美法下所有权的特有概念，后续才被大陆法系所借鉴。受益所有人这一概念随后多被用于信托和税收领域中，FATF在2003年对40条建议修订时在反洗钱领域引入受益所有人的概念。
2003年，FATF在40条建议中对受益所有权人做出定义，并于2012年版40条建议中明确提出受益所有人识别和登记的要求。2022年3月，FATF对于建议24（Transparency and beneficial ownership of legal persons）及其释义、术语表作出修改，在术语表中新增“提名人”和“被提名股东或董事”的定义，加强对法人实益所有权的规范。
目前FATF在40条建议中对受益所有人信息监管的建议概括如下：
（1）各国应评估法人被用于洗钱或恐怖融资的风险，并采取措施防止其被滥用；
（2）各国应确保主管部门能够快速、高效地获取或访问受益所有权和控制权的充分、准确和最新信息；
（3）各国应采取有效措施，防止名义股东和董事被用于洗钱或恐怖融资；
（4）各国应考虑为金融机构和特定非金融行业机构（DNFBPs）提供受益所有权和控制权信息的访问便利；以及
（5）禁止发行新的无记名股票，并强化对现有无记名股票和代持安排的披露要求，以阻止其被用来隐藏洗钱活动[4]。
为帮助各国实施修订后的建议24，建立完善相关的受益所有人信息管理制度，FATF在2023年3月发布了最新的《法人受益所有权指引》（Guidance on Beneficial Ownership of Legal Person）。
（二）中国的受益所有权人信息管理制度沿革
受益所有人信息管理制度可追溯到《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（[2007]第2号）（以下简称“《身份识别办法》”），以及《中国人民银行关于进一步加强金融机构反洗钱工作的通知》（银发〔2008〕391号）（以下简称“《391号文》”）。在《身份识别办法》中概括性地要求金融机构“了解实际控制客户的自然人和交易的实际受益人”[5]，《391号文》补充解释“实际控制客户的自然人和交易的实际受益人包括（但不限于）以下两类人员：一是公司实际控制人；二是未被客户披露，但实际控制着金融交易过程或最终享有相关经济利益的人员（被代理人除外）”[6]。我国首次对受益所有人的概念进行详细界定是在2009年。国家税务总局发布的《国家税务总局关于如何理解和认定税收协定中“受益所有人”的通知》（国税函〔2009〕601号）（已废止）中，受益所有人被定义为“对所得或所得据以产生的权利或财产具有所有权和支配权的人。‘受益所有人’一般从事实质性的经营活动，可以是个人、公司或其他任何团体。代理人、导管公司等不属于‘受益所有人’”[7]。就税务方面，2015年《海峡两岸避免双重课税及加强税务合作协议》（“《合作协议》”）以及《律师从事税法服务业务操作指引》（“《操作指引》”）均涉及受益所有人之概念，《合作协议》针对不同所得的受益所有人规定了不同的课征税额，《操作指引》就境外投资方是否符合受益所有人条件以享受税收优惠以及审核境外投资方受益所有人身份等问题对律师工作做出了具体要求。
自2017年起，中国人民银行发布并实施了《关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》（银发2017[235]号）《关于进一步加强反洗钱和反恐怖融资工作的通知》（银发办[2018]130号）《关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》（银发2018[164]号）《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（[2022]第1号）等一系列规定，规范了受益所有人识别的相关规则。另一方面，国务院在2021年发布的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》及其实施细则规定了公司、合伙企业等市场主体应当依法备案受益所有人相关信息，并要求登记机关在设立登记时进行信息采集，进一步明确了市场主体关于受益所有人的备案要求[8]。
值得一提的是，2024年7月1日实施的新版《中华人民共和国公司法》（以下简称“新《公司法》”）修改了原有《公司法》允许公司发行无记名股票以及无记名债券的规定，转而要求公司发行的股票及债权均应当为记名[9]。此处修订也可理解为是一定程度上响应FATF禁止发行无记名股票的建议，提升公司受益所有人透明度。
2024年11月1日，由中国人民银行、国家市场监督管理总局联合发布的《受益所有人信息管理办法》（下文简称“《管理办法》”）正式实施，我国受益所有人信息管理制度迎来里程碑。《管理办法》结合中国人民银行在2024年10月28日发布的《受益所有人信息备案指南》，为受益所有人信息备案的适用范围、认定标准、备案内容、时限以及法律责任做出具体规范，统一与完善了我国的受益所有人信息管理制度，顺应世界主要经济体的发展潮流。随后，新《反洗钱法》的实施也在法律层面上确立了受益所有人信息管理制度[10]。值得一提的是，《管理办法》的出台先于新《反洗钱法》的修订，一方面是为满足对接国际反洗钱标准的紧迫需求，快速响应FATF评估中提出的整改建议，受益所有人信息管理制度急需快速落地；另一方面，我国新《反洗钱法》的修订历时五年，需要充分考虑法律修订的程序性和严肃性，审慎论证妥善推进。
（三）美国的受益所有权人信息管理制度沿革
受益所有人之概念在美国最早可以追溯到20世纪。1934年，美国《证券交易法》中将受益所有人定义为“对目标公司证券取得表决权利或投资权利”的人。
2016年FinCEN基于《银行保密法》正式发布针对金融机构履行客户尽职调查的最终规则，要求特定的金融机构履行客户尽职调查，以确保在账户开立时识别受益所有人，确定客户关系的性质和目的以做出风险画像，持续追踪以识别和报告可疑交易。该规则属于银行等金融机构层面上的受益所有人监管，直至2021年，美国才正式确立关于受益所有权人的单独申报制度。
2021年，美国国会通过了《2021财年国防授权法案》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021，下文简称NDAA），作为NDAA的一部分，《反洗钱法案》（Anti-Money Laundering Act）对银行和其他金融机构、特定公司以及美国的监管机构构筑了更为广泛的反洗钱及反恐怖主义融资的义务。作为《反洗钱法案》的一部分，CTA提出了BOI（即Beneficial Ownership Information）申报制度。
为配套CTA的落地，FinCEN于2022年9月以及2023年9月分别制定了《受益所有权信息申报要求》（Beneficial Ownership Information Reporting Requirements，“《BOI申报要求》”）以及官方合规手册，更加细致地规定了受益所有权信息申报的程序、内容以及法律后果。
2025年3月21日，FinCEN发布临时最终规则（interim final rule），取消了对于美国公司和美国公民的受益所有人信息申报要求。在阐述上述临时最终规则时，美国政府表示：要求国内报告公司及其受益所有人的申报受益所有人信息“不符合公共利益”，并且“对国家安全、情报以及执法机构在反洗钱、恐怖主义融资、扩散融资、严重税务欺诈或其他犯罪的侦查、预防或起诉方面不会具有很高的价值”[11]。
后续文章将深入分析中美受益所有权人信息管理制度的申报内容、法律后果及立法目标差异，并探讨两国在监管平衡与国际协作中的挑战与启示。
注释
