自2022年2月21日，俄罗斯总统普京宣布承认乌克兰东部两地区 “顿涅茨克人民共和国”和“卢甘斯克人民共和国”为独立主权国家以来，美欧多国相继对俄罗斯实施制裁，尤其在俄罗斯对乌克兰发起军事行动后，俄乌冲突愈加复杂紧张，美欧各国对俄罗斯的制裁措施不断加码。
“制裁”指的是对违背意愿、违反法律或法规的行为的一种惩罚。[1]其中经济制裁是最常见手段之一，也是当前美欧各国针对俄罗斯所采取的主要措施，意在通过金融、贸易等领域的惩罚来反对被制裁主体实施的行为或促使其改变某些行为。美国长期一直通过经济制裁来作为其推行外交战略利益的辅助措施，例如曾将经济制裁用于应对伊朗、朝鲜核问题，克里米亚危机等。
在实践中，美国已通过其国内立法形成了一级制裁（primary sanction）和二级制裁（secondary sanction）的双层制裁体系。前者仅直接禁止或限制美国主体与被制裁主体进行经贸活动，或第三国主体通过美国联结与被制裁主体进行经贸活动，而后者则直接禁止或限制第三国主体与被制裁主体进行经贸活动，具有域外管辖效力。因此，美国对俄罗斯的制裁措施不仅将直接打击俄罗斯的经济，还可能使包括中国企业在内的第三国主体受到负面影响，在过往的美国经济制裁中不乏有许多知名企业因与被制裁主体交易而受到美国巨额罚款、被限制交易等处罚的案例。本文将梳理此次俄乌冲突爆发后，美国对俄罗斯采取的经济制裁和出口管制措施，并结合国际贸易合规实务分析相关措施对中国及其它第三国企业的影响，对参与国际贸易、对外投资的企业提出风险应对建议。
一、美国对俄罗斯的多轮制裁措施梳理
俄乌冲突爆发以来，美国政府通过总统、财政部、商务部等部门发布了针对俄罗斯、乌东地区及白俄罗斯的制裁措施。截至2022年3月2日，美国当局发布的各项制裁信息梳理如下：
（一）财政部经济制裁措施
1. 针对乌东地区
美国时间2月21日，针对俄罗斯总统普京宣布承认乌东地区的“顿涅茨克人民共和国”和“卢甘斯克人民共和国”（以下合称“乌东地区”）为独立国家，美国总统拜登依据《国际紧急经济权力法》等国内法签署了第14065号行政令，对乌东地区实施制裁。[2]
根据该行政令，以下行为将被禁止：
1）禁止美国人在乌东地区进行新投资；
2）禁止直接或间接从乌东地区向美国进口任何商品、服务或技术；
3）禁止直接或间接从美国或由美国人（无论位于何地）向乌东地区出口、再出口、销售或供应任何货物、服务或技术；
4）如果外国人（非美国人）与该地区的交易由美国人或在美国境内履行，则禁止美国人对该交易提供任何批准、融资、促进或担保。
根据该行政令，“美国人”系指任何美国公民、合法永久居民、根据美国或美国境内任何司法管辖区的法律组织的实体(包括外国分支机构)或在美国境内的任何人。
此外，该行政令还授权财政部可以决定对下列人员（包括个人或实体）中的特定主体的在美资产（包括目前、今后在美国境内的、以及由任何美国人及其外国分支机构所拥有或控制的财产和财产权益）采取冻结措施：
1）在乌东地区地区经营的个人、实体；
2）担任上述实体的领导人、官员、高级执行官或董事会成员；
3）根据本行政令被冻结财产的任何个人、实体（制裁对象）直接或间接拥有、控制或代其行事的个人、实体；或
4）为本行政令制裁对象提供实质性协助、赞助或提供财务、物质或技术支持，或向其提供商品或服务等支持的个人、实体。
被财政部采取冻结措施的人员，其被冻结财产不得转让、支付、出口、提取或者以其他方式处理，且禁止向被冻结财产人员提供或从其接收资金、货物或服务。上述行政令授权OFAC制裁的对象范围比较广泛，包括了该地区经营的个人、实体及其管理人员和关联公司,而且没有仅限于当地企业，还可能涉及在该地区经营的第三国企业和人员。同时，对于被采取制裁措施的人员，如果是非美国人，还将暂停此类人移民或入境美国。[3]
与此同时，美国财政部发放了与此有关的六项通用许可证（Ukraine General License Number 17-22），即允许人道主义和其他相关活动在乌东地区继续进行，包括允许向这两个地区出口农产品、食品、药品、医疗设备等；允许非商业性的个人汇款；允许联合国等某些国际组织和实体的官方业务等。[4]
综上，根据该行政令，美国针对乌东地区的制裁措施范围较为广泛，不仅限制美国人在该地区的投资、进出口贸易、金融交易，还限制非美国人与该地区存在美国联结的交易。此外，该行政令授权财政部对在乌东地区经营的特定人员及其关联人员的在美财产采取冻结措施，因此制裁对象的范围较广，可能及于第三国主体，目前财政部暂未公布具体的制裁主体清单，需关注后期OFAC发布的进一步的制裁清单。
2. 针对俄罗斯
自美国时间2月22日起，美国财政部海外资产控制办公室（The Office of Foreign Assets Control of the U.S. Department of the Treasury，下称“OFAC”）根据去年拜登针对俄罗斯颁布的第14024行政令（该行政令授权对俄罗斯进行有害的外事活动进行制裁），共对俄罗斯实施了5轮经济制裁措施，主要内容包括：
（1）将俄多家金融机构、公司和有关个人列入SDN清单[5]
根据OFAC官网发布的制裁信息，OFAC将多家对俄罗斯国防工业、融资和俄罗斯经济至关重要的金融机构及其子公司，以及有关个人列入SDN清单。其中，包括多家俄罗斯国有金融机构（例如State Corporation Bank for Development and Foreign Economic Affairs Vnesheconombank和 Promsvyazbank Public Joint Stock Company），北溪2号”项目公司及其高管，以及与克里姆林宫有密切关系的个人（包括俄罗斯总统普京及外交部长谢尔盖·拉夫罗夫）。[6]
被列入SDN清单的主体将面临下列制裁：
a）除非美国政府部门授权，否则任何美国人不得与SDN清单实体进行任何交易；
b）SDN清单中的主体将被冻结在美财产；
c）任何人寻求与被制裁方交易，必须获得OFAC的许可；
d）适用50%规则，即由这些实体直接或间接拥有50%以上所有权的实体也受到同等制裁（“50%规则”）。
（2）对俄罗斯增加主权债务限制
美国针对俄罗斯实施了额外的主权债务限制，具体而言OFAC根据E.O. 14024，发布了一项指令Directive 1A。该项指令扩大了现有的主权债务禁令，即增加了一项禁止事项，将俄罗斯联邦中央银行（Central Bank of the Russian Federation）、俄罗斯联邦国家财富基金（National Wealth Fund of the Russian Federation）或俄罗斯联邦财政部（Ministry of Finance of the Russian Federation）列入非SDN的菜单式制裁清单（Non-SDN Menu-Based Sanctions List，“NS-MBS List”），禁止美国金融机构参与这三个实体在2022年3月1日之后发行的债券二级市场交易。[7]
（3）限制俄罗斯使用美元结算、融资及外汇储备
美国时间2月24日，OFAC根据E.O. 14024颁布了两项指令。根据指令2（Directive 2），OFAC将俄罗斯联邦储蓄银行(Sberbank)及其25家下属子公司列入往来账户或通汇账户制裁清单（Correspondent Account or Payable-Through Account Sanctions，CAPTA List)，该指令禁止美国金融机构: a)为CAPTA List中的实体或其财产或财产权益开立或维持往来账户或通汇账户;以及b)处理涉及CAPTA List中的实体或其财产或财产权益的交易。上述50%规则同样适用于CAPTA List中的实体。[8]
根据指令3（Directive 3），OFAC将十多家俄罗斯国有或私营金融机构列入NS-MBS List，禁止美国人或在美国境内对被制裁主体或其财产、财产权益进行一定期限的新债务或新股权交易。[9]
此外，OFAC还于当地时间2月28日依据E.O. 14024颁布了指令4（Directive 4），对此前被列入NS-MBS List的俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金和俄罗斯联邦财政部作出了新的限制，禁止所有美国人参与涉及这三个主体的任何交易，包括向这些实体进行任何资产转移或进行涉及这些主体的任何外汇交易。[10]
同样地，OFAC连续发放了与上述制裁俄罗斯有关的多项通用许可证（Russia-related General License 2-12），即主要针对受上述制裁影响的交易规定了一定的豁免期，且允许涉及能源、人道主义和其他有关活动的交易。[11]
此外值得注意的是，OFAC还于2月28日新增了针对制裁俄罗斯的《俄罗斯有害对外活动制裁条例》（Russian Harmful Foreign Activities Sanctions Regulations），意味着美国对于俄罗斯的制裁将更加细化且有长期持续的可能。
3. 针对白俄罗斯
美国时间2月24日，OFAC认为白俄罗斯支持并为俄罗斯入侵乌克兰提供了便利，在制裁俄罗斯的同时将24名白俄罗斯实体和个人列入了SDN清单，主要涉及白俄罗斯的国有金融机构、国防工业和部门。[12]
综上，美国OFAC对俄罗斯和白俄罗斯目前实施的经济制裁手段主要集中于金融领域，即将有关实体和个人列入有关经济制裁清单，冻结其在美财产和限制使用美元结算，打击俄罗斯发行债务、证券的融资能力和进行外汇储备，其中被列入SDN清单的主体还将受到国际贸易等方面的限制。
（二）商务部出口管制限制
除了上述经济制裁限制，美国商务部也加强了对俄罗斯的出口管制限制。美国商务部通过其下属的产业安全局（BUREAU OF INDUSTRY AND SECURITY，“BIS”）于当地时间2月24日即时发布了一项针对俄罗斯的出口限制信息：“商务部对俄罗斯出口实施广泛限制以回应其进一步入侵乌克兰”。[13]
根据该则信息，BIS将对美国出口管制条例（Export Administration Regulations，“EAR”）的有关规则进行修改，以限制俄罗斯获取某些物项，具体的修订规则已经于2月24日发布在美国的联邦公报（Federal Register）中[14]，于2022年3月3日生效。根据美国商务部官网发布的规则情况说明以及修改后的具体规则，BIS针对俄罗斯的出口管制限制将增加以下几项内容：
1. 对俄罗斯扩大基于商业管制清单 (CCL) 的管制物项范
向俄罗斯出口、再出口、国内转移（下统称“出口”）CCL中类别为3-9 的所有管制物均须申请许可证。在这些物项中，原本有部分物项以前出口至俄罗斯时不受控，包括微电子、电信设备、传感器、导航设备、航空电子设备、海洋设备和航空器部件。
2. 对交易涉及俄罗斯“军事最终用途”和“军事最终用户”的管控范围扩大到受 EAR管辖的所有物项
根据修订的规则，所有受EAR管辖的物项若出口至俄罗斯“军事最终用户”或用于“军事最终用途”，则都需要向BIS申请许可证，但以下情况除外：a) 归类为EAR99 的食品和药品；b) 归类为 ECCN 5A992.c 或 5D992.c 的物项，只要它们不用于俄罗斯“政府最终用户”或俄罗斯国有企业。
3. 新增两项针对俄罗斯和俄罗斯“军事最终用户”的外国直接产品规则（Foreign Direct Product (FDP) Rules）
根据EAR的有关规定，外国直接产品规则通常指的是在外国（非美国）使用特定的美国技术或软件直接生产的产品，或生产该产品所使用的工厂设备或设备的主要组件是通过美国原产技术或软件建造的，则此类外国生产的产品将受到EAR管辖。[15] 而此次美国针对俄罗斯制定了两项新的 FDP rule，相较于EAR此前的直接产品规则，扩大了直接产品所使用的特定技术、软件的限制范围，以及直接产品本身的限制范围，从而使得对俄出口的外国产品很可能因生产中使用了美国软件或技术而受到美国出口管制的限制。
（1）针对整个俄罗斯创建新的 FDP 规则（“Russia FDP rule”）
为限制俄罗斯获得某些外国生产的物品，Russia FDP rule规定了对以下外国生产的物品进行管控：
a）受 EAR 管辖在CCL中类别为3-9的美国原产软件或技术生产的直接产品；或
b）由某些工厂设备或其主要组件生产，这些设备或主要组件本身是受 EAR管辖且在CCL中类别为3-9的美国原产软件或技术生产的直接产品。
（在CCL中类别为3-9的物项主要涉及微电子、电信设备、传感器、导航设备、航空电子设备、海洋设备和航空器部件等行业）
若已知上述直接产品将被运往俄罗斯，或将被并入或用于在俄罗斯生产或将被运往俄罗斯的任何部件、组件或设备的生产或开发，则此规则将适用，须向BIS申请许可证。仅存在一个例外情况，即如果该直接产品属于EAR99物项，例如许多一般消费品，则不受该规则限制。
2) 为俄罗斯军事最终用户创建新的FDP规则（“Russia-MEU FDP rule”）
Russia-MEU FDP rule比Russia FDP rule的限制更广泛，适用于以下外国生产的物品：
a）由受EAR管辖的任何有ECCN编码[16]的软件或技术生产的直接产品；或
b）由某些工厂设备或其主要组件生产，这些设备或主要组件本身是由受 EAR管辖的任何有ECCN编码的美国原产软件或技术生产的直接产品。
而且，如果交易的一方是美国出口管制的实体清单上标有脚注3（Footnote 3）的实体，或者如果知道该类物品将被并入或用于实体清单上标有脚注3的实体生产、购买或订购的任何部件、组件或设备进行生产或开发，则此类直接产品（包括为EAR99物项的直接产品）的出口交易，都须向BIS申请许可。BIS目前已将49个俄罗斯军事最终用户列入了实体清单并标有脚注3。
3) 排除某些伙伴国家适用Russia FDP rule和Russia-MEU FDP rule
BIS规定了不受上述直接产品规则限制的国家，主要包括与美国关系友好的伙伴国，例如澳大利亚、奥地利、比利时、保加利亚、加拿大等等。中国不在此范围内，因此中国企业在向俄罗斯出口产品时需注意排查所交易的产品将适用上述对俄罗斯的新的直接产品规则。
4. 对目的地为俄罗斯的许可申请采用推定拒绝政策，并大幅缩小许可豁免的使用范围
对于出口目的地为俄罗斯且需要向美国申请出口许可的交易，BIS将一般性地对该申请采取“推定拒绝”（policy of denial）的审查政策，除了一些有限的例外情况下采取“逐案审查”（case-by-case basis）政策。采用“推定拒绝”审查政策则意味着一般情况下BIS不会允许将有关物项出口给俄罗斯。此外，BIS 大幅限制了对俄罗斯出口使用许可豁免的情形。
（三）联合禁止俄罗斯部分银行使用SWIFT国际结算系统
布鲁塞尔时间2022年2月26日，欧盟委员会、法国、德国、意大利、英国、加拿大和美国等国领导人，发布联合声明宣布将对俄罗斯实施制裁措施，其中包括“承诺将选定某些俄罗斯银行（selected Russian banks），将其移出SWIFT国际结算系统，以确保这些银行脱离国际金融体系，并损害它们在全球开展业务的能力”。[17]上述国家发布的联合声明表明了各国拟针对俄罗斯采取进一步的金融制裁措施，但目前具体举措还未落地。将俄罗斯某些银行排除出SWIFT国际结算系统的措施可能对与俄罗斯有业务往来且使用美元、欧元或上述其他国家货币进行结算的企业的交易带来影响。
二、上述制裁及出口管制限制
对第三国企业的影响
上述制裁和贸易管制措施可能对与俄罗斯、乌东地区、以及白俄罗斯存在国际贸易往来、投资金融交易的企业带来不利影响和风险：
首先，目前美国对于俄罗斯的经济制裁措施主要集中于金融领域的制裁和对特定主体的制裁，而且被制裁主体不断扩大。尽管目前针对俄罗斯的经济制裁不涉及全面的二级制裁，但由于美元的世界货币地位，以及产业链的全球化，第三国企业如与俄罗斯受制裁主体存在业务往来，且交易涉及美国联结（例如有美国人参与、用美元结算、交易美国产品等），则可能受到美国经济制裁规定的限制而存在违规风险。一旦违反美国经济制裁的规定，企业可能面临的OFAC处罚后果包括民事罚款、刑事移交、被列入SDN等有关制裁清单以及其他行政处罚等。此外，也要特别关注交易对象和交易结算的银行是否存在受制裁的情况，以确保交易方的资金流通安全。
第二，由于BIS对俄罗斯采取了更为严格的出口管制限制。一方面，针对目的地为俄罗斯，或者涉及俄罗斯军事最终用途和军事最终用户的交易，BIS大幅扩大了出口管制物项范围。另一方面，BIS加大了涉及俄罗斯的出口许可证申请难度，且大幅缩小了涉俄交易的许可证豁免范围。由于产业链的全球化，第三国企业对外出口的产品中可能存在受EAR管辖的物项。因此，对于向俄罗斯出口货物的企业而言，尤其是涉及微电子、电信设备、传感器、导航设备、航空电子设备、海洋设备和航空器部件等行业的企业，需要对交易产品是否受美国出口管制限制进行风险筛查，避免违规风险。
第三，由于目前对俄罗斯的金融机构的制裁以及未来如果将俄罗斯某些银行排除出SWIFT系统，将影响俄罗斯主体在国际交易中的支付能力和融资能力，因此如果第三国企业与俄罗斯主体交易使用美元、欧元等联合声明国家的货币进行结算，或在俄罗斯有相关投资活动使用俄罗斯受制裁金融机构，交易的支付和结算可能受到影响。
第四， 需注意美国对乌东地区采取的制裁措施相较于俄罗斯更为广泛，其不仅禁止美国人在该地区的投资、进出口贸易、金融服务，还明确禁止非美国人直接或间接从美国，或通过美国人向该地区供应产品，或通过美国人或在美国境内履行有关金融服务；此外，OFAC可根据行政令冻结财产的制裁对象范围更广，涉及所有在乌东地区经营的实体和个人及其关联人员。因此，对于与该区域存在贸易往来的企业而言，需要关注交易对象的合规风险和制裁对交易可能带来的影响。
三、合规建议
综上，考虑到目前美国及欧盟等国对俄罗斯、白俄罗斯及乌东地区的各项制裁措施，企业需要注意与这些地区的业务往来的合规风险，并建议采取以下防范措施：
重新对涉及上述制裁区域的交易对象、最终用户、最终用途的信息进行排查，确定是否在有关制裁清单中，对于俄罗斯还需注意是否涉及俄罗斯财政部、国防部，军事最终用户，俄罗斯政府最终用户，俄罗斯国有企业等敏感主体，从而判断是否存在交易风险；
根据最新的美国对俄罗斯的出口管制规定对出口俄罗斯的产品是否受美国EAR管辖进行筛查判断，从而判断是否存在出口受限的情况；
注意交易对象的偿付能力和交易结算是否受金融制裁影响，建议企业与俄罗斯的主体进行交易时，明确交易的货币结算银行和结算方式，进行风险评估；
美国及其它国家针对俄罗斯的经济制裁及出口管制措施可能会持续增加和变化，建议企业持续关注有关政策变化并完善现有合规制度和合规条款，避免交易风险。
注释
